Читатели нашего журнала обратились к редакции с просьбой представить подробную информацию о проекте «Содействие в совершенствовании и развитии законодательной базы негосударственных некоммерческих организаций и некоммерческого (третьего) сектора». Представленный ниже материал подготовлен Бодренковой Г.П., Советником Проекта ПРООН, консультантом Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций.
Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций в партнерстве с Представительством Программы Развития Организации Объединенных Наций в Российской Федерации с мая 2003 года приступил к осуществлению Проекта «Содействие в совершенствовании и развитии законодательной базы негосударственных некоммерческих организаций и некоммерческого (третьего) сектора».
Долгосрочная цель Проекта —совершенствование правовых условий и механизмов для становления и развитиягражданского общества в России, соответствующих международным правовым нормам истандартам и содействующих формированию государственного демократическогоуправления в социально — экономическом развитии страны.
Проект является первой фазойполномасштабного трехгодичного проекта, и нацелен на совершенствованиезаконодательства, регулирующего деятельность общественных объединений,некоммерческих и благотворительных организаций (НКО). Основные задачи:
- развитие институционального диалога, расширение взаимодействия и партнерства между институтами гражданского общества и органами государственной власти;
- формирование согласованных подходов при разработке и принятии законопроектов, затрагивающих интересы неправительственных некоммерческих организаций и некоммерческого (третьего) сектора;
- вовлечение общественности, заинтересованных организаций в процесс совершенствования законодательства и создания правовых механизмов межсекторного взаимодействия и партнерства.
В ходереализации первого года проекта предполагается:
- проведение экспертизы ряда действующих законодательных актов и разрабатываемых законопроектов, регулирующих деятельность НКО на их соответствие международным стандартам и потребностям третьего сектора;
- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию и развитию законодательной базы НКО, созданию правовых механизмов взаимодействия и партнерства органов государственной власти и общественных организаций с обсуждением полученных результатов на парламентских и общественных слушаниях в Государственной Думе.
- проведение серии образовательных, просветительских и дискуссионных мероприятий с использованием коммуникационных технологий, механизмов информационного обмена; взаимодействие с другими проектами и организациями; публикация и распространение материалов проекта.
В ходепроекта начата экспертиза ряда действующих законодательных актов иразрабатываемых законопроектов, регулирующих деятельность некоммерческихорганизаций (НКО) на их соответствие международным стандартам и потребностямтретьего сектора. В период с апреля по июнь 2003 года проведена серия четырех региональных круглых столов «Пути взаимодействия НКО иорганов государственной власти» в городах Санкт-Петербург, Саратов, Самара,Екатеринбург, организованных совместно с Представительством «Национальныйдемократический институт международных отношений» (США), Российскимпредставительством Благотворительной организации «ЧаритизЭйд Фаундейшн»(Великобритания) и Ассоциацией в защиту прав избирателей «Голос». Их целью былонаметить возможные формы и механизмы взаимодействия некоммерческих организацийс депутатами и политиками по проблемам совершенствования правовой базыдеятельности НКО и усиления роли НКО в законодательном процессе. К числуосновных проблем, препятствующих успешной деятельности НКО участниками круглыхстолов были отнесены:
(1) Проблемы законодательного регулирования деятельности НКО
- Законы не работают: нет механизмов реализации законов в случаях, когда они не являются законами прямого действия (пример — Закон г. Саратова «О государственной поддержке НКО»)
- Нет соответствия между Федеральным и региональным законодательством
- Отсутствует правовая база взаимодействия органов государственной власти (ОГВ) и НКО на федеральном уровне
- Законодательно не закреплен механизм участия НКО в законотворчестве, поэтому законодательные инициативы и предложения НКО не всегда рассматриваются и учитываются
- Необходима систематизация законодательства, регулирующего деятельность НКО (может быть, в виде свода законов или кодекса НКО)
- Уровень юридической техники законов очень низкий.
- Существует проблема налогообложение грантов
- Не все НКО могут получать пожертвования в соответствии с ГК РФ (проблема налогообложения целевых поступлений — ст. 251 НК РФ)
- Существует проблема налогообложения налогом на добавленную стоимость (НДС) безвозмездной помощи и услуг, оказываемых НКО
- Отсутствие налоговых льгот коммерческим организациям — благотворителям (налоговое законодательство не стимулирует развитие благотворительной деятельности коммерческих компаний)
- Существует проблема налогообложения доходов НКО, получаемых от предпринимательской деятельности и направляемых затем на осуществление уставной некоммерческой деятельности
- Существует проблема законодательного регулирования доступа НКО к информации
- Имеются недостатки правового регулирования работы органов власти с обращениями граждан
- Существует проблема правового регулирования процедуры проведения публичных акций (шествий, митингов, демонстраций и т.п.)
- Законодательство не предоставляет НКО право действовать в защиту общественных интересов (ГПК РФ)
- Существует возможность приостановления деятельности общественных объединений без судебного решения
- Не закреплено в законодательстве право НКО осуществлять контроль за деятельностью ОГВ (соответствующая поправка в закон «Об НКО» не прошла). Законодательное установление системы общественного контроля, в т.ч. введение понятия «общественный контроль» (соответствующая поправка в ФЗ «Об общественных объединениях» была принята ГД РФ в трех чтениях в 1999 году, но отклонена СФ РФ)
- Существует проблема правового регулирования добровольчества
- Ужесточение положений закона «О СМИ» мешает журналистам освещать деятельность НКО и доносить «политическую» информацию до граждан
- Законодательно не урегулировано понятие «социальное партнерство» (имеется в виду партнерство власти и НКО), не определены механизмы разработки и реализации социальных программ.
- Отсутствует федеральный закон «О социальном заказе»
- Не разработаны и не утверждены стандарты социальных услуг
Частныеи/или отраслевые проблемы
- Отсутствует механизм и/или возможности регистрации кондоминиума вместе с землей
- Существует проблема толкования норм, связанных с льготами ТСЖ по единому социальному налогу (ЕСН)
- Существует правовой вакуум в области прав переселенцев
- Необходимо принять закон «О реабилитации инвалидов», в котором, в т.ч. должно быть определено отнесение вопросов реабилитации к ведению Минтруда или Минздравоохранения
- Недостатки правового регулирования трудоустройства людей с ограниченными возможностями (Закон «О квотировании рабочих мест» носит репрессивный характер, он должен строиться на социальном партнерстве и учете интересов работодателя)
- Отсутствует системный подход к решению экологических проблем
(2) Блок проблем в области взаимодействия власти и НКО
- Отсутствие или недостаточность взаимодействия НКО с органами государственной власти (ОГВ) и органами местного самоуправления (ОМСУ)
- Отсутствие правовой базы взаимодействия ОГВ и НКО на федеральном уровне
- Законодательно не закреплены и не выработаны принципы взаимодействия власти и НКО
- Недостаточная информированность НКО о программах и законотворческих инициативах, рассматриваемых законодательными органами власти всех уровней.
- Боязнь НКО сотрудничать с ОГВ
- Неисполнение ОГВ принятых на себя обязательств
- Неготовность депутатов разных уровней взаимодействовать с НКО, в т.ч. обсуждать законотворческие инициативы НКО
- Недоверие к НКО со стороны власти
- Закрытость муниципальных органов власти по отдельным вопросам, связанным с деятельностью НКО (например, финансирование)
- Незнание представителями власти законодательства и/или нежелание исполнять его (законодательство)
- Возможность и эффективность взаимодействия во многом зависит от личности чиновника
- Федеральные социальные программы не учитывают специфику регионов
- «Переговорные площадки» и общественные советы носят в основном декоративный характер, т.к. такова воля власти
(3) Блок проблем, связанных с финансированием НКО
- Недостаточное финансирование НКО и проблемы с его получением
- Вынужденность НКО из-за недостаточного финансирования заниматься предпринимательской деятельностью негативно сказывается на основной уставной некоммерческой деятельности НКО
- Государство недостаточно поддерживает НКО: невозможно воспользоваться закрепленным в нормативно-правовых актах правом НКО на получение в аренду помещений на льготных условиях
- В бюджетах не заложены средства на реализацию предусмотренных нормативно-правовыми актами в отношении НКО и их клиентов льгот
- Слабая техническая оснащенность НКО
(4) Проблемы самих НКО
- Проблема квалификации кадров НКО
- Боязнь НКО сотрудничать с ОГВ
- Некорректное отношение НКО друг к другу (проблема «организаций-двойников»)
- Проблема саморегулирования внутри сектора (согласование позиций самих НКО)
- Недобросовестность самих НКО (т.е. поддерживать нужно не всех НКО, тех, кто «дело делает»)
- Иждивенчество и амбициозность самих НКО
- Незнание большинством НКО законодательства
(5) Иные проблемы
- Пассивность населения, включая молодежь
- Проблема НКО, не прошедших «перерегистрацию» в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»
- Непонимание чиновниками (включая налоговые органы) и депутатами сути и специфики деятельности НКО, вследствие чего при принятии законов существование НКО, как особого вида организаций (организации третьего сектора) не учитывается
- Отсутствие системы оценки НКО и целевых социальных программ
«Круглый стол» в г. Москвепроводился 24 июня 2002 года в формате рабочей встречи экспертов с цельюобобщения выявленных проблем и разработки стратегии дальнейшей реализациипроекта.
Анализпрактики нормотворческого процесса показывает, что в среде законодателей,специалистов и экспертов, занимающихся правовыми вопросами деятельности НКО,сложилось мнение: созданная несколько лет назад нормативно — правовая основаНКО нуждается в пересмотре и совершенствовании на основе системного подхода. Вто же время, основные концептуальные разногласиявозникающие между представителями НКО сектора и органами государственной властипри обсуждении и оценке законопроектов, свидетельствуют, что еще несформировалось общее понимание того, как именно должно быть перестроенодействующее законодательство.
Результаты многих исследований, проведенных НКО, органами государственной власти, (в частности — Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций по итогам Гражданского Форума (ноябрь 2001 г.), парламентских слушаний (декабрь 2001 г.) и сентябрь 2003 года (совместно с ПРООН), отражающих мнение участников из более 50 регионов Российской Федерации), показывают, что к числу наиболее существенных причин, препятствующих построению эффективных общественно государственных партнерских отношений, относятся:
- отсутствие общей стратегии и четких принципов, на которых должно строиться партнерство на местном, региональном и федеральном уровнях;
- разобщенность, несогласованность действий самих организаций третьего сектора в выработке параметров партнерских отношений с государством.
- недостаточная изученность явления и механизмов межсекторного взаимодействия и партнерства из-за отсутствия доступа к международной практике.
- несовершенство системы измерения вклада третьего (добровольческого) сектора в социально экономическое развитие страны, что приводит к недооценке на государственном уровне роли НКО, как полноправного субъекта партнерских отношений. Среди основных причин, вызывающих проблемы законодательного регулирования НКО были выделены, такие как:
- имеющее место недопонимание специфики и природы третьего сектора и соответственно особенностей деятельности НКО органами государственной власти на разных уровнях и в обществе в целом;
- неразвитость институциональных форм и механизмов согласования позиций и партнерства государственных и общественных структур при разработке и прохождении законопроектов взаимодействия механизмов;
- несогласованность, противоречивость норм, содержащихся в отдельных законодательных актах, касающихся правового статуса НКО;
- имеющее место несоответствие норм российского международным стандартам и нормам международного права.
Международнаяпрактика и анализ российского опыта в сфере развития институционально-правовыхоснов деятельности некоммерческих организаций подтверждает, что к числуфакторов, способных сыграть решающую роль в разработке стратегии развитиязаконодательства об НКО, относятся:
- накопленная практика применения действующего законодательства, как ее положительный опыт так и проблемные области;
- учет опыта законодательного регулирования деятельности НПО других государств и общепризнанных международных подходов, норм и стандартов при разработке и применении законодательных актов в данной области;
- взаимосогласование норм и понятий, содержащихся в различных законодательных актах об НКО между собой и с другими законами в правовой системе страны;
- достижение консенсуса и развитие партнерских отношений между сторонами (органами государственной власти и НКО; между НКО и др.) в процессе разработки и прохождения законопроектов, затрагивающих деятельность НКО.
22сентября 2003 года Комитет Государственной Думы по делам общественныхобъединений и религиозных организаций совместно с Советом неправительственныхорганизаций при Председателе Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации, Представительством Программы Развития ОрганизацииОбъеденных Наций в Российской Федерации, в партнерстве с российскими имеждународными организациями проводят парламентские слушания на тему: «Проблемызаконодательного регулирования деятельности неправительственных некоммерческихорганизаций».
Цели парламентских слушаний:
- формирование целостной системы законодательного обеспечения деятельности НКО, соответствующей международным стандартам и отвечающей потребностям организаций российского третьего сектора;
- развитие партнерских отношений между институтами гражданского общества и органами государственной власти в процессе подготовки, принятия и реализации решений.
Задачи:
- обобщить проблемы, препятствующие успешной деятельности неправительственных некоммерческих организаций;
- обсудить пути совершенствования нормативно — правовой базы НКО и создания эффективных механизмов межсекторного взаимодействия и партнерства;
- обобщить российский опыт, международную практику и подходы в виде рекомендаций по стратегии совершенствования законодательного обеспечения деятельности НКО в Российской Федерации.
Составучастников: Депутаты Государственной Думы, Совета Федерации, представителиАдминистрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации,заинтересованных министерств и ведомств, законодательных и исполнительныхорганов власти субъектов Российской Федерации, эксперты неправительственныхорганизаций, научных учреждений, донорского сообщества, СМИ, наблюдатели изстран СНГ и международных организаций.
Проведениепарламентских слушаний позволит:
- донести до властных структур мнения и позицию российских НКО о проблемах и путях совершенствования законодательства, регулирующего их деятельность;
- объединить усилия участников слушаний — представителей государства и НКО для совместного обсуждения и выработки предложений по созданию целостной системы законодательства об НКО.
- создать основу для развития общественной дискуссии по выработке согласованного стратегического подхода по совершенствованию правовых и экономических условий деятельности неправительственных некоммерческих организаций и законодательного обеспечения партнерских отношений между органами государственной власти и НКО.
Дальнейшимишагами будут:
- распространение материалов слушаний (путем размещения и рассылки по сети Интернет) для обсуждения в Интернет — форумах, на общественно — значимых мероприятиях;
- сбор и обобщение рекомендаций (на основе мониторинга) для подготовки и представления на вторых парламентских слушаний, которые предполагается провести в Государственной Думе 17 ноября 2003 года.
Все заинтересованные организации приглашаются к сотрудничеству.
Контактная информация:
тел. 292 91-27, факс (095) 292 53-12,
E-mail: bord@duma.gov.ru |
