Макальская М.Л.,
канд. экон. наук, доцент Финансовой
академии при Правительстве РФ,
гл. ред. Журнала «Некоммерческие
организации в России»
С момента появления законодательства о некоммерческих организациях учреждение определено как одна из организационно-правовых форм НКО.
За последние годы интерес к этой форме НКО постоянно растет. Совершенствуется и законодательство. Оно уже не ограничивается гражданским кодексом и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – ФЗ «О некоммерческих организациях»). 3 ноября 2006 г. был принят Федеральный закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – ФЗ «Об автономных учреждениях»). С принятием 8 мая 2010 г. Федерального закона от № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» появилось четкое разграничение между негосударственными некоммерческими частными учреждениями и государственными учреждениями с выделением казенных. Ранее возникало множество вопросов, например, определяет ли закон № 7-ФЗ деятельность государственных учреждений?
Понятие частного учреждения было закреплено законодательно сравнительно недавно, в ГК РФ и в ред. Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О некоммерческих организациях»). До этого в указанном Законе был определен гражданско-правовой статус учреждений.
Рассмотрим в сравнительной таблице, какие изменения были внесены в законодательство в связи с появлением термина «частное учреждение».
В первом пункте статьи подчеркивается, что частное учреждение может быть создано и гражданином, т.е. физическим лицом, а не только юридическим лицом.
Как и ранее, имущество частного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления (это выделено в отдельный второй пункт).
Порядок финансового обеспечения деятельности частного учреждения и его права на имущество, закрепленное за ним собственником, а также приобретенное, определены в Гражданском кодексе Российской Федерации.
Таким образом, введение термина «частное учреждение» принципиально не изменило его гражданско-правового статуса, но позволило в дальнейшем отделить эти негосударственные некоммерческие учреждения от тоже некоммерческих, но государственных (бюджетных учреждений, включая казенные).
Бюджетное учреждение может быть создано Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. То есть оно действует примерно в тех же сферах, что и частное учреждение. Но его инициатива ограничена. Бюджетное учреждение действует в соответствии с государственным или муниципальным заданием (за исключением учреждений социального страхования, куда добавляются еще и обязательства перед страховщиками). Правда, ему разрешено сверх этого выполнять и платные услуги: относящиеся к основной деятельности и оказываемые на одинаковых для всех юридических и физических лиц условиях.
Статус казенного учреждения не отличается от статуса бюджетного учреждения, за исключением того, что все доходы от своей деятельности казенное учреждение направляет в соответствующий бюджет.
Рассмотрим подробнее особенности частного учреждения, связанные с его организационно-правовым статусом.
Итак, частное учреждение – это негосударственная некоммерческая организация. Его деятельность определена Гражданским кодексом РФ, ФЗ «О некоммерческих организациях» и ФЗ «Об автономных учреждениях».
Особенности частного учреждения:
- Учредительным документом является устав, утвержденный учредителями (участниками, собственником имущества) (ст. 14 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
- Число учредителей не ограничено, если иное не установлено федеральным законом. Частное учреждение может быть учреждено одним лицом, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (ст. 15 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
- Частное учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество. Решение о преобразовании частного учреждения принимается его собственником (ст. 17 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
- При недостаточности у ликвидируемого частного учреждения денежных средств для удовлетворения требований кредиторов последние вправе обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника этого учреждения (ст. 19 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
- Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество частного учреждения передается его собственнику, если иное не предусмотрено законами и иными правовыми актами Российской Федерации или учредительными документами такого учреждения (ст. 20 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
- Учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом (ст. 66 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ).
- Частное учреждение не отвечает по своим обязательствам имуществом (ст. 3 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Совершенно особый статус имеют автономные учреждения. Их деятельность регламентирована ФЗ «Об автономных учреждениях». Это особый тип государственного или муниципального учреждения. Оно создается исключительно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Автономному учреждению дается большая свобода привлечения, наряду с бюджетными, иных средств за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности, а также в распоряжении указанными средствами. Автономное учреждение, так же как и бюджетное, включая казенное, имеет гарантию бюджетного финансирования. Поэтому оно не может быть отнесено к негосударственным некоммерческим организациям.
Частное учреждение не является бюджетным учреждением, поэтому не может наделяться статусом «получатель бюджетных средств». Значит, оно не может являться государственным или муниципальным заказчиком и не обязано заключать с поставщиком договор на поставку товара в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ).
Этой позиции придерживается и Минэкономразвития России в отношении негосударственного учреждения здравоохранения.
В Письме Минэкономразвития России от 2 февраля 2009 г. № Д05-495 отмечено, что частные учреждения (некоммерческие организации) не являются получателями бюджетных средств, не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и не подпадают под действие Закона № 94-ФЗ.
Некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.
И в других нормах действующего гражданского законодательства не содержится запрета на участие некоммерческой организации, в том числе частного учреждения, в хозяйственных обществах, в том числе акционерном обществе, если это служит достижению целей создания самой некоммерческой организации.
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» устанавливает запрет на учреждение акционерных обществ только в отношении государственных органов и органов местного самоуправления, при этом некоммерческая организация, исходя из ст. 50 ГК РФ и п. 1 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях», органом государственной власти или местного самоуправления не является. Таким образом, некоммерческая организация имеет право создавать акционерные общества и (или) участвовать в них.
Как правило, частные учреждения создаются крупными компаниями для выделения непрофильных видов деятельности. Имущество, выделяемое организацией-собственником, закрепляется за учреждением на праве оперативного управления.
Право оперативного управления имуществом подразумевает владение, пользование и распоряжение в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества, что определено в ст. 296 ГК РФ. Более того, собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Изъятым у учреждения имуществом собственник вправе распорядиться по своему усмотрению. Частное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.
Следует также отметить, что согласно ст. 120 ГК РФ частные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества. Частное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. В случае недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник его имущества.
В соответствии со ст. 299 ГК РФ право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за учреждением, возникает у частного учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.
Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Право оперативного управления имуществом прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, а также в случаях правомерного изъятия имущества у учреждения по решению собственника. При переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество (ст. 300 ГК РФ).
Могут возникнуть проблемы, если частное учреждение передало в аренду помещение, принадлежащее ему на праве оперативного управления, без согласования с собственником имущества.
Согласно ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.
В соответствии с п. 1 ст. 298 ГК РФ частное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.
Согласно ст. 608 ГК РФ право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Помимо этого, арендодателем могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду.
Статья 606 ГК РФ устанавливает, что по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.
Пункт 1 ст. 421 ГК РФ устанавливает, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Следовательно, исходя из содержания данной нормы, можно предположить, что согласия собственника имущества не требуется.
Этот вопрос по-разному решается и в судебной практике.
| 
