Грищенко А.В.,
главный редактор журнала
Перераспределение собственности, произошедшее на первоначальном этапе экономических преобразований, дальнейшие действия власти обусловили снижение участия государства в экономике страны в целом и в социально значимых отраслях народного хозяйства. Вместе с тем произошло снижение доли общественного сектора в производстве социальных услуг и участия государства в социально-экономическом развитии российского общества.
Возрастание доходов населения (рис. 1 и 2), отмеченное за последние 4 года, привело к увеличению спроса граждан на социальные услуги. Увеличение спроса вызвало существенный рост сектора платных услуг, в том числе платного здравоохранения и образования. Доходы организаций, осуществляющих образовательную и медицинскую деятельность, в 2012 г. составили почти 754 млрд руб. [1]. Однако рост платных услуг в здравоохранении и образовании не решил всех проблем развития отраслей социальной сферы. В настоящее время по-прежнему ощущается острый дефицит недорогих и качественных социальных услуг, предоставляемых населению.
Решение этих задач не представляется возможным без активного участия государства, без разработки новых инновационных подходов к государственному регулированию отраслей социальной сферы народного хозяйства.
Социальная функция государства требует разработки и функционирования такой системы экономических отношений, в которой определенный уровень социальной справедливости должен быть обеспечен экономической эффективностью, но при этом должны сохраняться экономические (налоговые) стимулы для дальнейшего развития экономики страны. В текущей экономической ситуации государство не может быть единственным субъектом регулирования. Государство должно обеспечить конкурентоспособность социальных институтов посредством делегирования части своих функций и полномочий по регулированию деятельности другим секторам экономики. Они могут быть представлены как коммерческим сектором (в пределах социальной ответственности бизнеса), так и некоммерческими организациями (НКО).
Эффективность государственного регулирования обеспечивается за счет стратегии социального развития, в которой должны быть рассмотрены наиболее важные особенности и характеристики экономики, использование которых в процессе государственного регулирования повысит его эффективность.
Актуализирование целей социального и экономического развития страны представляет собой управляемый процесс, в который вовлекаются представители бизнеса и некоммерческие организации. Коммерческий сектор и общество также участвуют в выработке концептуальных основ социально-экономической политики на ближайшую и среднесрочную перспективу.
Эта функция позволяет задать направление социального развития и является полномочием государственных учреждений, в то время как частный сектор и НКО обладают меньшими возможностями в отношении этого аспекта государственного регулирования.
В настоящее время госрегулирование смещается в сторону организации совместных действий (например, благотворительность), а государство все больше усилий прикладывает для наиболее точного и оптимального определения приоритетных направлений социального развития (наука, медицина, образование, культура и т. д.).
Государство берет на себя определенные социальные гарантии, связанные с социальным развитием общества, поэтому специфика развития социальной сферы в современной экономике напрямую зависит от государства. Социальные гарантии представлены в нормативно-правовой базе, например в Конституции РФ.
Социальная сфера определяет динамику социального развития общества, но она не может быть рассмотрена без исследования источников ее финансирования. Если сфера социального регулирования не имеет прочной материальной (финансовой) базы, то любые планы в отношении ее развития и расширения невыполнимы.
Отсюда – необходимость определения состава и иерархии материальных (финансовых) источников обеспечения социальной сферы. В самом общем смысле здесь следует выделить государство (бюджет и государственное имущество), средства коммерческих организаций, средства НКО и личные средства населения.
Концепция социально значимых благ и отношения собственности являются важнейшими факторами, на основе которых формируется порядок финансирования социальной сферы.
Финансовые отношения и финансирование социально значимых отраслей народного хозяйства зависят от системы бюджетного федерализма, приоритетов развития государства, от культурных традиций и др.
В настоящее время существует несколько причин для того, чтобы социальная сфера России функционировала на основе механизма многоканального финансирования. Считаем, что государство для поступательного развития должно брать на себя определенную социальную ответственность за социальное развитие общества. Это будет достигаться путем использования канала бюджетного финансирования, когда общество с помощью государственных институтов выражает свои социальные предпочтения (качественная медицина, образование), при этом государство за счет государственного принуждения, или наоборот, налогового стимулирования отдельных социально значимых отраслей устанавливало бы «аналог» цены.
Одним из важнейших аспектов развития социальной сферы в современной рыночной экономике является улучшение налогового администрирования и совершенствование отчетности в отношении получателей социальных льгот, включая денежные пособия, натуральную помощь, предоставление льгот по налогам и т. д. В ряде развитых стран уже ведется работа по централизации такого рода учетной работы. Представляет определенный интерес австралийский опыт – переход к персонализированному учету финансовых отношений между гражданином и государством на едином счете по модели «налоги – пособия». Введение единого счета отношений гражданина с государством может обеспечить и значительную экономию для обеих сторон – на проведении взаиморасчетов, на синхронизации сроков платежей и выплат, на минимизации конфликтных ситуаций и уменьшении санкций и т. д.
Важнейшей задачей остается упорядочивание и самой системы налоговых льгот в целом, и при выделении в ней отдельно налоговых льгот социального характера. Такое упорядочивание обычно реализуется в рамках понимания того, что всякая льгота по налогу является одновременно альтернативой бюджетного финансирования и потерей с точки зрения налоговых сборов. Инструментом аналитической работы по этому направлению является выделение особой статьи в бюджетной классификации под названием «Налоговые расходы» (бюджетные расходы, или потери бюджета по причине использования налогоплательщиками разрешенных налоговых льгот).
Налоговое регулирование социальной сферы включает в себя определение состава применяемых налогов (налоги с фонда оплаты труда, налоги на потребление и т. д.), дифференциации налоговых режимов (льготное налогообложение отдельных отраслей, специальные режимы налогообложения и т. д.) и состава предлагаемых налогоплательщикам налоговых льгот. Эффективность последнего инструмента, как очевидно, зависит от размера налоговой ставки – чем выше ставка определенного налога, тем ценнее для налогоплательщика льгота по этому налогу.
При этом следует подчеркнуть, что предоставление налоговых льгот является одним из важнейших методов проведения социальной политики государства. Другое условие эффективности применения налоговых льгот в этой сфере: проводимая государством социальная политика должна иметь четко определенные цели и строго ориентироваться на достижение этих целей. Если же эти цели выбраны неправильно или не в соответствии со сложившимися условиями социальной и экономической жизни населения, то и любые льготы по налогам будут действовать во вред, а не на пользу самосохраненияобщества и укрепления государства.
Следует отметить, что одним из перспективных механизмов регулирования социально значимых отраслей народного хозяйства являются государственные программы. Использование механизма государственных программ в практике государственного регулирования социально значимых отраслей позволяет решить две основные задачи:
1) сформировать методологическую базу для эффективного определения социальных расходов;
2) обеспечить экономические основы для формирования единого социального пространства.
Государственные программы являются воплощением государственных социальных гарантий, которые создают каркас для социальной стабильности государства.
Государственные программы реализуются в рамках основных направлений развития социально значимых областей народного хозяйства и определены Правительством РФ на период до 2020 г.
Направления развития разработаны в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (в ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации» и направлены на реализацию положений указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 596-606 и Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2012 года.
В указах Президента России от 07.05.2012 сформулированы перспективные задачи в области совершенствования социальной политики, сфере здравоохранения, образования, культуры, науки и т. д.
Главным механизмом развития социально значимых областей народного хозяйства станут государственные программы в следующих областях (табл. 1):
В области науки и технологий к 2016 г. внутренние затраты на исследования и разработки должны составить не менее 1,9% ВВП. Будет создано не менее 30 промышленных парков и технопарков.
Также планируется расширение грантовой и программной поддержки, формирование сети ведущих НИИ, развитие центров пользования научным оборудованием, изменение законодательства для создания эффективной системы управления правами на НМА. Развитие образования будет происходить через модернизацию системы высшего образования.
К 2018 г. Правительство РФ должно обеспечить попадание 2 российских вузов в 100 ведущих мировых университетов (к 2020 г. – 5 российских вузов).
Рейтинговое агентство «Эксперт РА» составило международный рейтинг университетов. В него вошли 284 университета путем объединения топ-200 рейтинга The Times Higher Education World University Rankings (THE) и топ-200 World University Rankings компании Quacquarelli Symonds (234 зарубежных вуза). В рейтинг агентством «Эксперт РА» были добавлены 50 лучших российских вузов. Таким образом, в 1-ю и 2-ю сотню ведущих университетов мира попали 7 российских вузов (табл. 2).
Также будет обеспечен переход к программам ВПО и ДПО, отвечающий современным требованиям экономики и общества. Численность трудоустроившихся выпускников вузов должна возрасти с 40% в 2011 г. до 55,6% в 2018 г.
Основными направлениями деятельности Правительства РФ в указанной социально значимой отрасли станут: реорганизация вузов, модернизация заочного образования, отказ от нормативно-подушевого финансирования ВПО, переход к системе «эффективного контракта». Средняя заработная плата преподавателей должна вырасти до 200% средней заработной платы региона. Планируется увеличение финансирования по инженерным, медицинским и естественно-научным направлениям подготовки, запуск программы «Глобальное образование», обучение по программам прикладного бакалавриата до 30% обучающихся по образовательной программе высшего образования, формирование МФЦ прикладных квалификаций на базе среднего общего образования, создание системы оценки качества образования, расширение практики финансирования бизнесом деятельности вузов.
Повышение качества и доступности услуг институтов социальной сферы
К оказанию услуг в социальной сфере будут привлечены негосударственные организации в рамках государственно-частного партнерства, будет создана независимая оценка качества работы организаций в сфере социального обслуживания, с присвоением публичных рейтингов, а также обеспечено существенное увеличение объемов социальных услуг, оказываемых социально ориентированными НКО (СО НКО).
Понятие СО НКО введено Федеральным законом от 05.04.2010 № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
Одновременно будет обеспечена последовательная поддержка расширения масштабов в следующих видах деятельности.
1. Благотворительная деятельность и добровольчество в следующих видах деятельности.
Считаем, что в отношении благотворительности необходимо определить новый подход и предусмотреть инструменты налогового стимулирования соответствующих категорий налогоплательщиков.
Для благотворителей – юридических и физических лиц необходимо расширение налоговых стимулов для участия в благотворительной деятельности и снижение налоговых издержек, связанных с осуществлением благотворительной деятельности, т. к. Механизм поддержки некоммерческих организаций коммерческим сектором в России практически не работает (табл. 3).
2. Социальное предпринимательство.
В современных условиях вопросы налогового стимулирования социального предпринимательства в российском законодательстве становятся все более актуальными и значимыми.
На законодательном уровне понятие «социальное предпринимательство» отсутствует.
Основным нормативным документом, отражающим государственную поддержку социального предпринимательства в Российской Федерации, является приказ Минэкономразвития России № 220 от 24.04.2013 «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2013 году предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации». Условие – субъект РФ должен взять на себя обязательства по созданию и развитию социального предпринимательства.
В соответствии с приказом № 220 социальный предприниматель должен обеспечивать занятость инвалидам, матерям, имеющим детей в возрасте до 3 лет, и пр. Существенным условием является то, что среднесписочная численность указанных категорий граждан среди вышеперечисленных работников должна составлять не менее 50%, а доля в фонде оплаты труда – не менее 25%. Также социальный предприниматель должен предоставлять услуги (производство товаров) в следующих сферах деятельности:
- социальное обслуживание граждан, услуги здравоохранения, физической культуры и массового спорта, проведение занятий в детских и молодежных кружках, секциях, студиях;
- оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;
- обеспечение культурно-просветительской деятельности (театры, школы-студии, музыкальные учреждения, творческие мастерские и т. д.
Следует отметить, что приказ № 220 сузил сферы деятельности социальных предпринимателей, несмотря на то что социальные предприниматели могут работать во всех отраслях экономики.
Кроме прямой поддержки (максимальный размер субсидии федерального бюджета составляет 0,6 млн руб.) социальных предпринимателей, Министерство экономического развития в своем приказе предлагает регионам создавать новый институт поддержки социального предпринимательства.
В сентябре 2013 г. во втором чтении Государственная дума рассмотрела законопроект «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», вводящий в федеральное законодательство термин «поставщик социальных услуг».
Социальный предприниматель – поставщик социальных услуг (оказание помощи гражданину в целях улучшения жизнедеятельности, повышения степени самостоятельного удовлетворения основных жизненных потребностей).
Поставщиком социальных услуг может выступать любое юридическое лицо независимо от организационно-правовых форм или индивидуальный предприниматель, осуществляющий деятельность по социальному обслуживанию. Однако социальное предпринимательство не ограничивается социальными услугами, оно находится на стыке бизнеса и благотворительности, – это решение социальной проблемы руками бизнеса.
В области модернизации здравоохранения будут реализованы совершенствование системы ОМС, развитие поликлиник, повышение квалификации медицинских работников, создание ЕИС (электронная запись к врачу, единая электронная карта), развитие механизмов ГЧП, привлечение частного капитала для развития инфраструктуры здравоохранения и т. д.
В сфере культуры будет обеспечена реализация следующих приоритетных мер: повышение заработной платы, популяризация чтения, популяризация культурного наследия России и т. д.
Подытоживая вышесказанное, необходимо отметить, что в настоящее время происходит формирование и реализация отдельных стратегических планов по развитию социально значимых отраслей народного хозяйства. Государственные программы, соотносимые с приоритетными национальными проектами, большей частью разработаны до 2020 г.
Социальным обслуживанием в Российской Федерации ежегодно будет охватываться более 35 млн человек – пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
В качестве фактора, который ограничивает возможности по повышению эффективности государственного регулирования отраслей социальной сферы, является то, что приоритетные государственные программы составляют предмет государственного регулирования на федеральном уровне российской бюджетной системы. На региональном уровне отмечается отсутствие координации планов развития субъектов Российской Федерации с федеральными властями.
В качестве факторов, оказывающих поддержку и развитие социально значимых отраслей народного хозяйства, выделим:
- реализацию государственных программ по социально значимым отраслям;
- развитие социально ориентированных НКО(1);
- налоговое стимулирование благотворительной деятельности;
- развитие социального предпринимательства.
Литература
1. Отчет по форме № 5-П за 2012 год. – URL: nalog.ru/rn77/related_activities/statistics_and_analytics/forms/4182247/ (дата обращения: 25.09.2013).
2. Мониторинговые исследования ВШЭ. – URL: hse.ru/monitoring/ (дата обращения 15.09.2012).
3. Проект Федерального закона. – URL: docs.cntd.ru/document/499001041 (дата обращения 25.08.2013).
(1) В 2013 г. количество СО НКО составило 4200, план на 2020 г. – 5600.
|